Imaginée par le comité Balladur et reprise par la loi du 16 décembre 2010, la création du conseiller territorial est  sans nul doute la mesure phare de la réforme des collectivités territoriales. Porteur de nombreux espoirs, ce nouvel élu suscite également de vives inquiétudes parmi les élus locaux.

Une figure nouvelle du  paysage institutionnel

Présenté le 20 octobre 2009 par le président de la République lors de son discours de Saint-Dizier, le conseiller territorial apparait comme une figure nouvelle dans le paysage institutionnel français. Élu pour la première fois en 2014, il se substituera aux actuels Conseillers généraux et régionaux, réduisant de moitié le nombre d’élus au sein des deux collectivités (actuellement plus de 6 000). Siégeant aussi bien au sein de l’assemblée délibérante du Département que de la Région, le conseiller territorial sera élu pour un mandat de 6 ans, au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Un temps annoncée, la dose de proportionnelle prévue pour l’attribution des sièges (20%) n’aura finalement pas été retenue. Pour compenser l’atteinte faite à la parité, la loi du 16 décembre 2010 dispose que chaque conseiller territorial devra avoir un suppléant de sexe opposé.

C’est le cadre cantonal qui a été retenu pour l’élection du conseiller territorial.  Alliant selon les mots du président de la République «  légitimité historique » et  respect de « l’identité de la ruralité », le canton semblait tout désigné pour servir de cadre électoral. Toutefois, c’est d’un canton redessiné que le conseiller territorial tirera sa légitimité puisqu’en effet  la réforme prévoit une refonte de la carte cantonale.

Une  réponse au « mille-feuilles » territorial

La création du conseiller territorial est à replacer dans un contexte  plus large, à savoir la série de réflexions menées afin de trouver une solution au désormais célèbre « mille-feuilles territorial ». Mise en évidence par les rapports Mauroy (2000) et Balladur (2008) pour ne citer qu’eux, la prégnance du problème que constitue l’enchevêtrement des compétences n’est plus à démontrer. La complexité des circuits décisionnels, les financements croisés et autres dépenses parfois redondantes sont non seulement couteux, mais rendent parfois illisibles certaines politiques publiques.

Face à ce constat plusieurs solutions ont été envisagées. L’une d’elle consisterait à trancher le nœud gordien en supprimant un échelon territorial. Avec la création du conseiller territorial, c’est un tout autre pari qui est fait. Ce nouvel élu siégeant à la fois au sein du Conseil général et du Conseil régional, il pourrait être à même de coordonner l’action des deux collectivités. Le conseiller territorial est donc censé permettre l’émergence d’un « pôle Département-Région» fonctionnant sur le « mode de la complémentarité » et non plus de la concurrence.

 A ce titre, les six premiers mois du mandat des conseillers territoriaux seront consacrés à l’élaboration de schémas de répartition des compétences. La création du conseiller territorial va également de pair avec les domaines des compétences du Département et de la Région, lesquels perdront leurs clauses de compétence générale en 2015. Ainsi, comme le soulignait Dominique Perben lors de la conférence-débat du 7 février organisée par le Cdg59 à l’IEP de Lille,  si une compétence est attribuée par les conseillers territoriaux ou par la loi à l’une des deux collectivités, il sera impossible pour l’autre d’intervenir dans ce domaine, évitant ainsi « qu’elles ne se marchent sur les pieds ».

Le conseiller territorial : fossoyeur du Département ?

Pour autant, la création de ce nouvel élu génère une vive inquiétude, notamment quant à l’avenir du Département. Depuis quelques années, la pérennité de cette collectivité est remise en cause. En  2008, le rapport Attali allait même jusqu’à préconiser sa suppression. De plus en plus, le Département se cantonne à une légitimité historique, là où la Région apparait comme le véritable échelon pertinent pour la conduite des politiques publiques et le développement des territoires.

Comme le rappelait Simon Fromont (maître de conférences en droit public à l’IEP de Lille), ce constat a déjà été fait par l’État qui, avec la loi ATR de 1992, réorganise ses services déconcentrés autour de la Région. Il est donc possible de se demander si par un tel mouvement de recentrage de son administration, l’Etat n’anticipe pas la disparition progressive des Départements au profit des Régions.
Cette idée semble accréditée par la création du conseiller territorial. En effet, la suppression des Conseillers généraux et régionaux, et leur remplacement par un élu unique, ressemble fort à premier pas vers la création d’une seule collectivité issue de la fusion des Départements au sein des Régions.

 A ce titre, la loi du 16 décembre 2010 prévoit en ses articles 26, 27, 28 et 29, une procédure permettant le regroupement des Départements ou des Régions. Cette procédure est simple : après délibérations concordantes des assemblées locales, et avec l’accord des électeurs, un décret en Conseil d’État pourra être pris décidant du regroupement des Départements ou des Régions. Quant à elle, la fusion des Départements avec leur Région reste du domaine du législateur. Ce dernier type de regroupement  est actuellement à l’œuvre  en  Alsace, où  les Départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin devraient vraisemblablement fusionner avec la Région d’ici 2014.

Un nouvel élu déjà critiqué

Autre inquiétude dont Bernard Derosier a pu se faire l’écho ce lundi 7 février, il existera une certaine instabilité, voire une insécurité juridique, autour des compétences du Département et de la Région. Comme nous avons pu le dire plus haut, les conseillers territoriaux s’attelleront durant les six premiers mois de leurs mandats à organiser la répartition des compétences entre la Région et le Département. Ainsi ce qui pouvait relever du Département de 2014 à 2020 pourra relever de la Région six ans plus tard.

Plus généralement, le président du Conseil général du Nord voit dans la réforme des collectivités en général et dans la création du conseiller territorial en particulier, un coup porté à la décentralisation et à la démocratie locale. Selon Bernard Derosier, en réduisant le nombre d’élus, la création du conseiller territorial éloigne le citoyen du décideur public, là où l’effort de décentralisation entrepris depuis les lois de 1982 tendait à les rapprocher.

Comme nous pouvons le voir, la création du conseiller territorial est loin de faire consensus. Comme le soulignait Dominique Perben, un « temps d’adaptation » est nécessaire afin que les élus comme les citoyens se familiarisent et s’approprient cette nouvelle figure du paysage institutionnel français. Encore faudrait-il que le conseiller territorial survive aux élections de 2012 et à un éventuel changement de majorité.

Mehdi Bouchelaghem