Le « big bang » de la fiscalité locale n’a pas eu lieu

Invités le 7 février 2011 à l’initiative du Cdg59 à l’Institut d’Études Politiques de Lille, l’ancien Garde des Sceaux Dominique Perben, le président du Conseil général du Nord, Bernard Derosier, le vice-président du Conseil régional  Nord-Pas-de-Calais, Bernard Roman, et le sénateur et conseiller général Jean-René Lecerf sont revenus sur la réforme des collectivités territoriales. Suscitant l’enthousiasme du public, l’intervention des différents responsables politiques a notamment porté sur la fiscalité locale.

Les finances locales « au cœur de toutes les réformes » (rapport Balladur).

La question d’une réforme de la fiscalité locale a régulièrement été posée, et ce depuis plusieurs années : outre le rapport de Pierre Mauroy, en 2000, Philippe Valletoux, pour le Conseil économique et Social, et Pierre Richard, sollicité par les ministres délégués au budget et aux collectivités territoriales ont, par exemple, rendu publics deux rapports sur cette question en 2006. L’année suivante, Alain Lambert, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) s’est, quant à lui, intéressé aux relations entre l’Etat et les collectivités locales. Ce débat s’est posé avec d’autant plus d’acuité lorsque le président de la République a souhaité engager la réforme territoriale, le 22 octobre 2008 en confiant à un comité présidé par l’ancien Premier ministre Edouard Balladur le soin de rédiger des propositions. Or, dès le 5 février 2009, compte tenu d’une conjoncture économique fortement dégradée, le chef de l’Etat annonçait la suppression de la taxe professionnelle, effective au 1er janvier suivant.

Après de nombreux débats quant aux contours précis de la loi portant réforme des collectivités territoriales, définitivement adoptée le 16 décembre 2010, il semble que la représentation nationale ait préféré reporter à plus tard une réforme d’ensemble de la fiscalité locale. Car s’il existe un relatif consensus sur le constat que la fiscalité locale n’est pas à la mesure des enjeux auxquels sont confrontées les collectivités territoriales, force est de constater qu’une transformation de grande envergure dans ce domaine demeurera peu probable dans les années à venir. C’est dire à quel point ce sujet est politiquement sensible et techniquement complexe.

Les conséquences de la décentralisation sur le système de fiscalité locale

Le mouvement de décentralisation, transcendant très largement les courants politiques (Charles de Gaulle : « L’effort multiséculaire de centralisation qui fut longtemps nécessaire à notre pays ne s’impose plus » ; François Mitterrand : « La France a eu besoin d’un gouvernement fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire ») et véritablement entamé à partir des lois de 1982 – 1983 dites « Lois Defferre », a conduit à des transferts de compétences au profit des collectivités territoriales. Il va de soi que les finances locales apparaîtront dès lors comme l’un des éléments fondamentaux permettant de juger de l’accomplissement de la décentralisation.

La première conséquence des lois de décentralisation est que les collectivités territoriales ont procédé au recrutement de plus de 500 000 fonctionnaires depuis le début des années 1980, ce qui n’a pas empêché l’État de recruter près de 400 000 agents, au cours de la même période. L’État n’a pas su ou n’a pas voulu redimensionner ses services, et a maintenu à tous les niveaux du territoire, une présence forte alors que la décentralisation devait permettre de rationaliser la répartition des compétences, et réaliser ainsi des économies. L’ « acte II » de la décentralisation opéré avec les lois Raffarin n’a fait qu’entériner le développement de doublons, voire parfois la concurrence entre les différents niveaux de collectivités territoriales (par exemple, l’aide aux entreprises est théoriquement une compétence exclusive de l’Etat, bien que cela constitue pour une collectivité territoriale, en particulier pour une commune, un intérêt public local).

La deuxième conséquence est que le transfert de compétences ne garantissant pas forcément un transfert proportionnel de ressources, des écarts de moyens, et donc d’équipements et de prestations ont émergé au moment même où les collectivités publiques commençaient à passer d’une culture administrative à une culture du développement économique : les inégalités entre les territoires sont à l’origine d’inégalités de traitement entre les citoyens.

Le pouvoir fiscal des collectivités territoriales demeure largement limité

Les collectivités n’ont ainsi aucun pouvoir de modifier l’assiette des impôts directs locaux (pour l’essentiel, outre la taxe professionnelle récemment supprimée, la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, la taxe d’habitation), mais seulement les taux, dans la limite d’un maximum fixé par la loi. En outre, elles ne peuvent pas décider de la création, de la modification ou de la suppression de l’impôt. La fiscalité directe locale repose essentiellement sur la propriété foncière, dont les bases d’imposition apparaissent conceptuellement archaïques, remontant à la Révolution française.
Une large part des recettes des collectivités dépend des dotations que l’Etat accorde chaque année, dans sa loi de finances. A ce jour, la fiscalité locale témoigne d’un caractère complexe ; la multiplicité des impôts directs (taxes de balayage, taxe d’ordures ménagères, etc.) et indirects (droits de mutation, taxe sur les jeux, taxes d’urbanisme, etc.), rendus parfois facultatifs, n’est pas non plus la source d’une efficacité réelle.

Le rendez-vous manqué de 2003

La révision du 28 mars 2003 a pour sa part, accru la complexité du système. En constitutionnalisant le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales (art. 72 – 2 C), le législateur a introduit un « verrou » contraire aux intérêts des collectivités, dans l’hypothèse où les impôts locaux et les impôts transférés verraient leurs assiettes respectives contraintes par une conjoncture économique mauvaise (droits de mutation à titre onéreux, baisse de la taxe intérieure sur les produits pétroliers…). Il semble que le principe d’autonomie financière, trop souvent traduit par le principe d’autonomie budgétaire, consacré au plan constitutionnel l’ait emporté sur celui d’équité financière.

Pourtant, le contribuable (qui est d’abord un citoyen) est de plus en plus exigeant, souhaitant de la transparence et de l’efficacité dans les services publics locaux (accueils de loisirs, crèches, écoles, politique culturelle, sportive…). Il s’agit également de tenir compte du risque de « dumping fiscal » et de la concurrence entre territoires. La suppression de la taxe professionnelle, calculée sur la valeur locative des immobilisations et critiquée pour constituer un frein à l’investissement, peut utilement atténuer cette tendance. Cette taxe représentant tout de même 30,23 milliards d’euros en 2009 , a été remplacée par la Contribution Economique Territoriale , composée de deux éléments (la cotisation foncière des entreprises, et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises). Le remplacement de la « TP », intervenu pendant les travaux de la commission Balladur, manifeste la possibilité de réformer la fiscalité locale. Cela étant, une réforme d’ensemble se heurte à de nombreuses craintes de la part des élus locaux qui redoutent une baisse de leurs ressources voire un « étranglement ».  

Après le remplacement de la taxe professionnelle, intégré dans une Loi de Finances portant sur l’année 2010, et l’absence de toute disposition relative à la fiscalité locale dans la réforme des collectivités territoriales, il demeure un véritable défi en matière d’égalité : la consécration d’une péréquation efficace, qui permette de promouvoir une solidarité fiscale plus grande. Répondre aux véritables enjeux liés à l’organisation des collectivités territoriales ne pourra faire l’économie d’un débat global mobilisant aussi bien  les citoyens – contribuables que l’ensemble des élus locaux : écoute, compréhension mutuelle pourront utilement alimenter le dialogue. Il ne faudrait d’ailleurs pas oublier que ce sont les maires et les élus locaux qui bénéficient de la confiance la plus importante des Français parmi l’ensemble de leurs dirigeants politiques. En attendant, il apparaît que la solution la plus réaliste serait de moderniser les bases des impôts existants et de promouvoir l’intégration fiscale.

Benjamin Hus